Туман над Монголией. Что угрожает «оазису демократии», построенному потомками Чингисхана

В Монголии есть формальная сменяемость власти, многопартийность и — в большей или меньшей степени — ответственность чиновников за коррупцию. Но критики говорят, что действующая власть постепенно ослабляет демократические институты. А политическая борьба совсем не обязательно подразумевает реальную смену элит.

В стране хватает проблем — от достаточно высокой коррупции (в рейтинге Transparency International Монголия находится примерно на одном уровне с Казахстаном, опережает Россию, но уступает Китаю) до высокого уровня бедности (за ее чертой живет около трети населения). Частично эти трудности связаны с объективными причинами, но также и с недостатками в управлении. В глобальном рейтинге государственного управления, который рассчитывает Legatum Institute, Монголия занимает 63-е место — ниже, чем некоторые другие страны бывшего социалистического блока, такие как Болгария или Румыния. По эффективности государственной системы, которую оценивает Всемирный банк, она уступает соседнему Казахстану (хотя и выигрывает в отдельных позициях, например, в подотчетности власти).

Тем не менее, Монголия действительно сохранила демократическую модель. Здесь действует парламентская республика. Партии приходят к власти через выборы — сменяют друг друга или создают коалиции. Чиновники, даже высокопоставленные, в большей или меньшей степени несут ответственность за злоупотребления — в этом году по коррупционным обвинениям были осуждены несколько бывших премьер-министров.

Показательно, что президент и глава правительства в Монголии — представители конкурирующих партий: Монгольская народная партия пришла к власти в 2016 году, но на президентских выборах, прошедших годом позже, победил выдвиженец от Демократической партии. Между первыми лицами, как отмечали журналисты, установилось своего рода «перемирие» — и они поддерживают его уже несколько лет.

Но в последние годы звучат опасения, что демократия в Монголии ослабевает — президент получает рычаги для отставки судей, правила выборов меняются не в пользу мелких партий, власти планируют ужесточить контроль над негосударственными организациями (такие планы сравнили, в том числе, с российским опытом). Статус президента в Монголии — парламентской республике — усиливается. Некоторые, как бывший министр юстиции Темуджин Хишигдемберел, опасаются, что глава государства постепенно превращается в подобие «хана».

Политика

От коммунистической системы, просуществовавшей около 70 лет, Монголия отказалась без особых потрясений. В конце 1980-х годов — на волне советской перестройки — в столице Улан-Баторе прошли демонстрации с призывами к демократическим реформам. Одним из лидеров реформистского движения стал будущий президент Цахиагийн Элбэгдорж. Власти сначала игнорировали эти требования, но затем уступили — не стали применять силу, согласившись на свободные выборы. Правда, прежняя элита во многом сохранила влияние — на первых выборах в парламент, прошедших в 1990 году, победила Монгольская народная партия, та же, что управляла страной ранее.

Как и для постсоветских республик, 1990-е годы для Монголии оказались сложными. «До этого около 90% ее торговли и инвестиций приходились на советский блок, — отмечал Моррис Россаби, историк из Колумбийского университета, специализирующийся на азиатском регионе. — После распада Советского Союза страна обратилась к международным финансовым институтам, начала срочную приватизацию, не оценив последствий. Все это привело к росту безработицы, инфляции и бедности». Девяностые в Монголии были отмечены и громким убийством одного из лидеров демократического движения — Санжаасурэнгийна Зорига — незадолго до его утверждения на пост премьер-министра. Убийство считалось нераскрытым долгое время. Лишь несколько лет назад по этому делу были осуждены несколько человек, хотя их родственники позднее утверждали, что их показания были получены под пытками.

В конце 2000-х — десятилетия, которое сопровождалось цветными революциями (или их попытками) в постсоветских странах, — Монголию также не обошли волнения. После очередных выборов в 2008 году Демократическая партия, занявшая второе место, заявила, что результаты подтасованы. У штаб-квартиры победителей — Монгольской народной партии — собралась толпа, начались столкновения, вылившиеся в поджоги и мародерство. Власти ввели чрезвычайное положение, и вскоре беспорядки были подавлены. В ходе волнений пострадали сотни людей, несколько человек погибли. Дальнейшей эскалации не произошло — партии-конкуренты договорились о коалиционном правительстве.

Способность местных политиков договариваться — в этом и других случаях — сработала на устойчивость политической системы, хотя критики могли воспринимать это и как сговор элит, способствовавший сохранению фактически двухпартийной системы в Монголии. В то же время политологи, комментируя волнения в Улан-Баторе, отмечали, что для них были и экономические предпосылки — недовольство жителей ростом инфляции и низкими доходами.

Коррупция

Монголия располагает значительными природными ресурсами — запасами угля, меди и других ископаемых на сумму, по разным оценкам, от 1 трлн долларов до 3 трлн долларов. Немало для страны с населением в 3 млн человек и бюджетом в несколько миллиардов долларов. Хотя значительная часть жителей зависит от традиционного скотоводства, добыча ископаемых обеспечивает рост монгольской экономики — в начале 2010-х годов она росла рекордными темпами, в среднем, по 10% в год. Сейчас добывающая отрасль обеспечивает около 20% ВВП, до 90% экспорта Монголии и около 30% бюджетных доходов. Ее развитие — правительство выразило готовность предоставить под разработки до 20% территории страны — также создает рабочие места, в том числе для бывших скотоводов, которые перебираются в города.

Впрочем, это не гарантия процветания. Доходы могут снизиться при падении цен на сырье и снижении спроса в Китае — основном направлении для экспорта. Экономика Монголии пережила подобный спад в середине 2010-х годов. Стране тогда пришлось срочно договариваться о помощи с МВФ, чтобы сделать очередные выплаты по долгам. Тогда многие жители, несмотря на собственные трудности, также вызвались помочь государству, жертвуя деньги, различные ценности и даже лошадей.

Позднее экономика Монголии росла, но сейчас ее внешний долг вдвое превышает ВВП. Государство живет с дефицитным бюджетом — дефицит на 2020 год был запланирован на уровне 5% ВВП, позднее было объявлено, что он вырос почти до 10%. И нынешний экономический кризис добавил сложностей.

Все это актуализирует проблему коррупции. Если стране не хватает средств — на борьбу с бедностью или другие цели — злоупотребления чиновников еще больше осложняют ситуацию.

Показательная история произошла несколько лет назад. Тогда стало известно о злоупотреблениях с фондом, который был создан для выдачи дешевых кредитов предпринимателям. В прессу попала информация, что чиновники использовали его для поддержки компаний, которыми владели их родственники (журналисты получили данные, пользуясь правом на доступ к официальной информации), или помещали полученные средства в банки под высокие проценты. Один из депутатов от правящей партии, связанный с сельскохозяйственными компаниями, получил около 370 тысяч долларов «на улучшение технологий животноводства». Один из министров — примерно столько же на медицинский центр, основанный его женой. Многие из тех, у кого не было связей в политике, при этом жаловались, что им дешевых кредитов не давали.

Скандал спровоцировал митинги в Улан-Баторе — тысячи людей требовали наказать виновных. «Мошенники обкрадывали народ и должны понести ответственность», — настаивала предпринимательница, которой, по ее словам, годами отказывали в доступных кредитах.

Последовали отставки в правительстве. Некоторые чиновники были арестованы. По данным Transparency International, под подозрением в причастности к злоупотреблениям оказались большинство депутатов. Звучали подозрения о причастности премьер-министра и семьи президента, но официального подтверждения они не получили.

В целом история не осталась без последствий. Но некоторые требовали более масштабных расследований — один из депутатов утверждал, что таких фондов в стране десятки, и существует целая «коррупционная сеть, которая годами выкачивала из них деньги». И это лишь один из эпизодов.

В 2019 году был снят с должности спикер парламента, которого также подозревали в коррупции. Речь шла о предполагаемой торговле должностями в правительстве, пресса также связывала политика с «земельными спекуляциями», а его семью называла одной из самых богатых в Монголии. Нынешний президент страны Халтмаагийн Баттулга в прошлом — в бытность министром транспорта — был фигурантом скандала о махинациях при строительстве железных дорог. Сам он отвергал обвинения, после его избрания президентом официальных претензий к нему не выдвигалось.

На недавних выборах в парламент двое кандидатов — один от правящей, а другой от оппозиционной партии — оказались фигурантами дела об отмывании денег, которое расследует прокуратура Швейцарии. По версии следствия, один из них, бизнесмен, перевел на швейцарский счет другого, в то время министра финансов, более 8 млн евро, предположительно, в связи с предоставлением прав на добычу ископаемых в Монголии. Еще один кандидат — бывший премьер-министр от правящей партии — участвовал в выборах, находясь под арестом, выиграл в своем округе, и уже после этого был осужден по делу о злоупотреблениях властью.

Реформы

Год назад президент Монголии инициировал поправки, которые усиливают контроль исполнительной власти над судебной. Они позволяют Совету национальной безопасности — структуре, в которую входят президент, премьер-министр и спикер парламента — досрочно увольнять судей. Кроме того, они могут инициировать досрочную отставку генерального прокурора и руководителя агентства по борьбе с коррупцией (ее, правда, должен утверждать парламент).

Официально это было сделано под лозунгами борьбы с коррупцией, и доводы президента — что существующая система способствует злоупотреблениям, а потому нуждается в реформах, — встретили определенную поддержку населения. Но у поправок нашлось и достаточно противников — включая группу юристов, направивших жалобу в Конституционный суд. Критики реформы увидели в ней средство для усиления президентской власти, а также инструмент, который политики могут использовать, чтобы обезопасить себя от антикоррупционных расследований. Вскоре после принятия поправок, отмечали журналисты, в стране были уволены руководители антикоррупционного агентства — в том числе кураторы расследования, в котором упоминался президент Баттулга.

Критику правозащитников вызвали и некоторые другие инициативы. Например, ужесточение наказания за диффамацию — на практике, как отмечала Transparency International, такие обвинения нередко применяются «политиками и коммерческими структурами для подавления критики». Или планы по усилению контроля над негосударственными организациями — проект закона, в частности, допускает блокировку их деятельности по обвинениям в посягательстве на «государственное единство». В стране также были изменены правила выборов — в пользу системы, при которой от каждого округа избираются несколько депутатов, при этом «победитель (набравшая больше голосов партия) получает все» (система считается более выгодной для двух ведущих партий — Монгольской народной и Демократической).

Идея «сильной руки» во власти пользуется в Монголии определенной популярностью, но у других ослабление демократических институтов вызывает беспокойство. Некоторые сравнивают это с процессом, который затронул и некоторые европейские страны. «Раньше, чтобы уничтожить демократию, нужна была военная сила, — говорит Мунхсайхан Одонхуу, профессор права Монгольского государственного университета. — Сейчас все иначе. Достаточно постепенно подтачивать конституцию и судебную систему, чтобы прийти к авторитарному режиму».

Элита

В Монголии нередки жалобы на то, что публичная политика может служить прикрытием для интересов олигархических групп. Сами политики используют этот образ друг против друга. Одни обвиняют в тайных связях с олигархами две ведущие партии, для этого даже придумали отдельное слово — «манан». Другие — как президент страны, объяснявший инициативы о прокуратуре и судебной системе, — говорят о существовании чуть ли не «заговора», в котором суды и полиция прикрывали махинации элиты.

На практике политическое противостояние нередко проходит и не по партийным линиям. Когда парламент голосовал по закону о судьях, предложенному президентом, голоса обеспечили его формальные конкуренты — представители парламентского большинства. Депутаты же от президентской, Демократической, партии, напротив, в знак протеста покинули зал. «Основные партии Монголии не являются серьезными идеологическими противниками, — констатировали обозреватели Bloomberg. — И президент в значительной мере полагается на поддержку в парламенте со стороны партии, возглавляемой премьером».

«Представители элит нередко сопровождают борьбу словесными перепалками, — отмечает доцент Бурятского государственного университета Владимир Родионов. — Но сущностно эта элита, несмотря на различия в партийной принадлежности или разницу формальных идеологических взглядов, очень единая и цельная. Нередко представители руководства двух конкурирующих партий вполне могут сотрудничать по тем или иным вопросам. У них может быть общий бизнес. Ключевые проблемы, которые относятся к их бизнесу и их интересам, они решают, по сути, сообща, образуя периодически коалиционные правительства».

Аналогичные модели консолидации элит, констатирует эксперт, существуют и в других странах. Но отношение к ним в конечном счете зависит от способности обеспечивать рост уровня жизни для населения — то, в чем Монголия, с установившейся политической системой и механизмами политического взаимодействия, уступает успешным демократиям, хоть и превосходит большинство бывших собратьев по соцлагерю. И это, в свою очередь, способствует популярности идеи об усилении президентской власти — по аналогии с Казахстаном или в определенной степени с Китаем, с надеждой на то, что «страна двинется вперед, сплотившись вокруг национального лидера». Хотя и парламентская модель в стране, отмечает Родионов, все равно пользуется достаточной поддержкой.