13 причин для отказа. В Казахстане принимают новый закон о митингах

Почему был нужен новый закон о митингах

2 сентября 2019 года президент Касым-Жомарт Токаев, выступая с посланием к народу Казахстана, поручил правительству «усовершенствовать законодательство о митингах» и выделять для массовых акций места «не на окраинах городов». 20 декабря на заседании Национального совета общественного доверия он рассказал, что проект закона о мирных собраниях разработан, и его следует внести на рассмотрение парламента. «Митинги — это не только право, но и ответственность», — уточнил Токаев. Главным его требованием было изменить порядок согласования митингов с разрешительного на уведомительный. «Это моя принципиальная позиция», — подчеркнул Токаев.

Действующему закону о митингах 25 лет, и в нем не предусмотрен уведомительный характер проведения митингов и пикетов. Организаторы протестных акций всегда должны получать разрешение местных властей, чиновникам на ответ дается десять дней. Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности в отчете за 2018 год пишет, что в стране прошло 33 мирных собрания, и ни на одно из них власти не дали разрешения. 21 акция закончилась задержанием участников. «Проведение несанкционированых собраний — это вынужденная мера», — подчеркивают правозащитники. За 2019 год сотрудники бюро насчитали 193 протестные акции, только десять из них были санкционированы властями.

По старому закону практически любые уличные акции незаконны. С 9 по 13 июня в Алматы, Астане и еще нескольких городах Казахстана прошли митинги против результатов президентских выборов и инаугурации Токаева. По данным МВД, за пять дней полиция задержала около четырех тысяч человек. Три тысячи были «запротоколированы и освобождены», 677 человек — арестованы, 305 — оштрафованы. 30 июня 2019 года в Алматы прошла санкционированная властями акция протеста за свободу мирных собраний. Ее организатор активист Альнур Ильяшев получил разрешение акимата на 36-й раз.

Как разрабатывали новый законопроект

7 февраля 2020 года Министерство информации и общественного развития опубликовало концепцию законопроекта. Ведомство объясняло, что в действующем законе о митингах, принятом в 1995 году, не дано ключевых определений: кто такие организаторы, участники, журналисты, что такое митинг, демонстрация, шествие, пикет и специализированное место. Не сформулированы в законе права и обязанности организаторов и участников, нет единых требований по проведению акций, кроме того, закон требует проводить любые акции протеста — от пикетов до многочисленных митингов — только с согласия акиматов.

На 14 страницах концепции авторы описывают опыт «стран с многовековой протестной историей, которые смогли выработать по-настоящему сбалансированную и эффективную правовую базу». Чиновники ссылаются на законы США, Великобритании, Австралии, Франции, Японии, Сингапура, Швеции и России.

В России, пишут разработчики, в законе о митингах четко сказано, кто такие «участники», «организаторы», «провокаторы», «погромщики». При этом в российском законе о митингах нет упоминания «провокаторов», а единственное упоминание слова «погром» связано с тем, что закон не применяется в случае возникновения массовых беспорядков, предусмотренных статьей 212 УК РФ.

«Суровые меры направлены против тех, кто учиняет беспорядки на улицах. А наказания, предусмотренные для организаторов митингов, не столь существенны», — подчеркивается в концепции МИОР. Это дословная цитата из статьи российской версии журнала Forbes 2012 года о мировой практике правового регулирования уличных акций.

Представленный министерством проект закона сразу вызвал резкую критику правозащитников, активистов и журналистов. Через две недели после представления проекта из Национального совета общественного доверия вышел журналист и издатель Бахытжан Бухарбай. В своем посте на фейсбуке он написал: «Законопроект не отвечает поручению президента». По словам Бухарбая, он выходит из НСОД, потому что не хочет «участвовать в легитимизации действий, которые идут вразрез интересам народа». Евгений Жовтис, директор Казахстанского бюро по правам человека и соавтор руководящих принципов ОБСЕ по свободе собраний, в разговоре с «Медиазоной» подчеркнул: «Законопроект никуда не годится, его нужно кардинально менять».

Первая редакция законопроекта и его критика

Седьмая статья закона описывала права и обязанности журналистов несмотря на то, что их работу регулирует Закон о СМИ. Ведомство ввело норму, согласно которой журналисты по требованию госорганов должны были предоставлять властям фотографии и видео с митингов и пикетов.

Уведомительный формат согласования митингов, в соответствии с поручением Токаева, в первой редакции законопроекта предполагался, но с нюансами: разрешения у местных органов власти спрашивать было не нужно только при условии, что планируется пикет или митинг численностью не более 250 человек.

«Как объяснить, [откуда взялась] 250 человек? Цифра нравится. Любая попытка определить количество участников мне представляется совершенно бессмысленной», — комментирует Евгений Жовтис разработку МИОР.

Согласно законопроекту, акимат обязан либо согласовать митинг, либо отказать (статья 14 закона) или перенести акцию в другое место или на другое время. Если власти никак не ответят на уведомление в течение десяти дней, выйти на акцию можно без согласования. «Власти считают, что это и есть уведомительный характер: можете выйти, если никакого ответа не получили. Но дело в том, что у государства есть возможность ответа и отказа. У государства есть большое количество возможностей не разрешить», — отмечает Жовтис.

Организаторы и участники во время митинга, по мысли авторов документа, не должны носить одежду и другие предметы, скрывающую лицо. По мнению Жовтиса, это требование нарушает презумпцию невиновности: «Требование снять с себя все, чтобы полиции легче было распознать нарушителей, говорит, что вы потенциально виновны, и если что, мы вас установить не сможем».

Законопроект запрещал иностранцам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам финансировать организацию митингов и пикетов в Казахстане. «Международный пакт о гражданских и политических правах, конвенция ООН о статусе беженцев — а мы участники обоих этих документов — предусматривают право иностранцев на мирные собрания. Ограничить это право нельзя, это запрещено, только если касается политических партий и выборных компаний. По Конституции, иностранцы имеют такое же право на мирные собрания, как и мы», — говорит Жовтис.

В тексте законопроекта разработчики предложили выделить для митингов и пикетов «специализированные» места. Их должны были определять маслихаты. В «иных» местах закон запрещал протестовать.

31 марта Евгений Жовтис вышел из состава рабочей группы по обсуждению законопроекта. По его словам, за время обсуждения ничего не изменилось, а его участие в работе над законом может дать властям поводом заявлять о «якобы согласии с их проектом» правозащитника.

Чтения в Мажилисе и Сенате. Что изменилось

26 марта Мажилис в первом чтении одобрил правительственный законопроект, но депутаты предложили внести изменения в статьи о правах и обязанностях журналистов, сократить список документов, необходимых для подачи заявки на митинг, разрешить одиночное пикетирование в любых местах, а не только в специализированных, но ввести «зоны запрета» — военные и стратегические объекты, не прекращать митинг, если численность участников превысила заявленную, сократить сроки подачи уведомления и заявления на митинг и ответа акиматов. 8 апреля Мажилис принял законопроект во втором чтении и отправил его в Сенат.

Принятые Мажилисом и Сенатом поправки Евгений Жовтис называет «попыткой сыграть на общественное и зарубежное мнение». Единственным серьезным изменением эксперт считает разрешение одиночных пикетов у любых зданий. «Прорыв», — иронизирует он.

Мажилис ввел презумпцию в пользу проведения митингов. Презумпция — это один из шести принципов свободы мирных собраний ОБСЕ, соавтором которых является Жовтис. Это означает, что государство во всех случаях должно обеспечить людям свободу на проведение митингов, но в данном случае этот принцип ни на что не повлияет, считает правозащитник. «Презумпция введена в закон, в котором существует инородным телом, потому что он нацелен на ограничения и контроль, — настаивает Жовтис. — Они ее включили в виде уступки, как бы упомянули международное право».

Уведомительный порядок проведения акций декларируется, но у властей осталась возможность отклонить заявку. «Уведомление не должно быть де-факто разрешением. Даже если у вас разрешительная процедура, общее правило должно быть такое — митинг проводится. Случаи отказа должны быть исключительными», — отмечает Жовтис.

Для отказа в проведении митинга в статье 14 закона (отказ в проведении мирных собраний) предусмотрено 13 причин. В старом законе был один пункт — разжигание расовой и социальной нетерпимости, ниспровержение конституционного строя, посягательство на территориальную целостность республики. Он полностью переписан в первый подпункт статьи, следом указано еще 12 технических причин: отсутствие подписи организаторов, участие иностранцев, слишком большое число участников, которое не вместит специализированное место, и другие.

Организаторы шествий и демонстраций обязательно должны получить разрешение от местного акимата. Массовые митинги могут проходить только в тех местах, которые выбирают маслихаты. Места для митингов должны находиться в центре городов и сел; пикеты могут проводиться в любых местах, не запрещенных законом. В зону запрета входят резиденции Касым-Жомарта Токаева и Нурсултана Назарбаева. В одном и том же месте не может быть сразу более одного пикета. Одиночный протест не может продолжаться более двух часов. Правительство определило пикет как «присутствие одного гражданина». «Пикеты не одного человека запрещены», — замечает Жовтис.

Если численность акции незначительно превысит заявленное число, мероприятие остановлено не будет — власти пошли на такую уступку. Однако взамен предполагается, что любая акция должна быть прекращена сразу же, если количество людей на ней превысило нормы вместимости специализированного места.

Депутаты сократили сроки уведомления о митинге и ответа властей. Сообщить об акции нужно за пять дней, а не за 15, как предполагалось авторами ранее, на ответ акиматам дали три дня. Подать заявку на шествие нужно за 10 дней, а реакция властей должна последовать в течение семи рабочих дней. Депутаты объясняют такой долгий срок ответа тем, что под шествие, если оно будет разрешено, нужно согласовать перекрытие улиц.

Из статьи о работе журналистов на митингах убрали обязательство отдавать фото и видео с митингов, если этого требуют госорганы. Таким образом, работу журналиста на митинге будет регулировать Закон о СМИ. Марат Кожаев, замглавы МВД, на чтениях в мажилисе не возражал против исключения этой нормы, но отметил, что, если наступят «последствия уголовного порядка, у нас есть инструментарий в Уголовно-процессуальном кодексе».

30 апреля председатель сената Дарига Назарбаева подписала постановление об одобрении законопроекта сенаторами в первом чтении. 2 мая Токаев прекратил ее полномочия.

14 мая во втором чтении депутаты сената внесли 16 изменений по шести статьям законопроекта. Они исключили требование от участников митингов не скрывать свое лицо и в будущем разрешили носить индивидуальные средства защиты. В городских районах должно быть не меньше трех специализированных мест для проведения мирных собраний. Депутаты также незначительно сократили список оснований для отказа в проведении акций.

Международная критика

Международные правозащитные организации раскритиковали законопроект, посчитав, что он не советует мировым стандартам проведения мирных собраний. Они также отметили, что во время пандемии нет острой необходимости рассматривать новый закон. 31 марта Human Rights Watch рекомендовала парламенту Казахстана отложить рассмотрение законопроекта, пока в стране действует режим ЧП и запрещены любые массовые мероприятия. Позже аналогичное мнение выразила Freedom House.

Кроме того, 17 февраля Евгений Жовтис вместе с правозащитницей Бахытжан Торегожиной отправили текст закона в ООН. Спустя два с небольшим месяца, 21 апреля, спецдокладчик по вопросу о свободе мирных собраний и ассоциаций Клеман Вуль опубликовал письмо Токаеву, в котором критикует следующие нормы: уведомления, даже если митинг подразумевает небольшое число участников и предварительной подготовки; выделение специальных мест под собрания; требование не скрывать свое лицо. Эксперт предполагает, что из-за коронавируса в будущем участники митингов будут носить маски, чтобы не заразиться. Указанные и другие запретительные нормы могут способствовать «росту уголовных санкций» организаторам и участникам митингов, беспокоится Вуль.

1 мая Институт по правам человека Международной ассоциации юристов (IBAHRI), Международная комиссии юристов (ICJ) и Центр по гражданским и политическим правам (CCPR) выразили совместное мнение о новом законе. Их также беспокоят чрезмерные требования к уведомлению и согласованию митингов, большое количество возможностей для запрета собраний, запрет спонтанных акций, специализированные места, чрезмерные обязанности организаторов и участников.

4 мая Amnesty International призвала Токаева отозвать законопроект из парламента и проконсультироваться с международными экспертами по правам человека.

На критику правозащитников — в частности, запрета иностранцам организовывать и финансировать митинги в Казахстане — министр информации и общественного развития Даурен Абаев ответил: «Мы в лице правительства не торгуем национальными интересами». Казахстан пока не может дать иностранцам право на участие в митингах, посчитал глава МИОР. Через несколько дней президент назначил его первым замглавы своей администрации.

Как только чиновники представили первую редакцию законопроекта, Евгений Жовтис призвал власти отправить закон на международную экспертизу. Такое предложение сделала Верховный комиссар ООН по правам человека Мишель Бачелет. «Но закон продавили и внесли в парламент: "Все равно съедите", а реакция международного сообщества показывает, что не получается съесть», — говорит правозащитник.

Обновлено в 13:25. Добавлена информация о правках, внесенных на втором чтении в сенате.